La questione gerarchica nella Polizia municipale o locale

PREMESSA

Prima di affrontare la discussione sulla presunta gerarchia nella Polizia municipale o locale, ritengo necessario stabilire delle premesse. Per definizione, il rapporto gerarchico consiste in quella relazione interorganica che intercorre tra taluni organi, cui l’ordinamento attribuisce una condizione di subordinazione, ed altri organi cui attribuisce, rispetto ai primi, una posizione di sovraordinazione.

Esso presuppone l’esistenza di una pluralità di organi, dotati di competenza funzionale esterna, ma appartenenti allo stesso ramo di Amministrazione.

LA GERARCHIA MILITARE E NELLA POLIZIA DI STATO

Ai sensi del combinato disposto dall’art. 5 della Legge N° 382/78 e dagli artt. 4, 5, 10 e 12 del D.P.R. N° 545/86, la gerarchia militare consiste nel vincolo di subordinazione nei confronti dei superiori di grado, in base alla posizione che il militare occupa nella scala gerarchica; il quale comporta il dovere di obbedienza, che consiste nell’esecuzione pronta, rispettosa e leale degli ordini attinenti al servizio ed alla disciplina, in conformità al giuramento prestato.

Ai sensi del combinato disposto dall’art. 66 della Legge N° 121/81 e dall’art. 3 del D.P.R. N° 335/82, la gerarchia consiste nel vincolo di subordinazione fra gli appartenenti ai ruoli del personale della Polizia di Stato, in virtù del quale, ciascuno di essi è tenuto ad eseguire gli ordini impartiti dall’appartenente ad un ruolo superiore e, nell’ambito dello stesso ruolo, dalla qualifica e, nella stessa qualifica, dall’anzianità.

In entrambi i casi, la gerarchia consiste in un vincolo imposto dalla legge e dai regolamenti, che obbliga tutti gli appartenenti al dovere di obbedienza, il quale si basa su un rigido e predeterminato ordine piramidale di reciproci rapporti, di preminenza e di subordinazione, che traggono il loro fondamento dal mero stato giuridico di ciascun appartenente.

Naturalmente, l’enunciazione del dovere di obbedienza implica un dovere assoluto rivolto, con ogni mezzo e senza riserve, al conseguimento di ciò che viene ordinato, salvi i limiti posti dalla legge penale; ciò esclude categoricamente ogni discussione od esame critico del comando ricevuto, ma esige solo la sua esecuzione.

Le Forze Armate e la Polizia dello Stato, com’è noto, passarono indenni dalla riforma del pubblico impiego avvenuta nel 1993, mantenendo il rispettivo ordinamento pubblicistico che prevede una rigida scala gerarchica.

Il grado assume, pertanto, un ruolo essenziale nella comprensione delle dinamiche organizzative, in quanto designa il rango gerarchico che il rispettivo ordinamento attribuisce all’appartenente, ed esplica degli effetti giuridici direttamente riconducibili ad esso.

LA GERARCHIA PER GLI IMPIEGATI CIVILI DELLO STATO E DEGLI ENTI LOCALI

Ai sensi dell’art. 16 del D.P.R. N° 3/57, la gerarchia consisteva nel dovere, posto a carico dell’impiegato, di eseguire gli ordini che gli venissero impartiti dal superiore gerarchico, relativamente alle proprie funzioni o mansioni.

Tuttavia, in seguito all’entrata in vigore del D.Lgs N° 29/93, i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche vennero "contrattualizzati", con l’obiettivo di integrare gradualmente la disciplina del lavoro pubblico con quella del lavoro privato. I Comuni, e quindi pure la Polizia municipale o locale, furono coinvolti nella predetta riforma.

Il concetto di gerarchia valevole per gli impiegati civili dello Stato (ma anche degli enti locali), ricavabile dagli artt. 16 e 17 del D.P.R. N° 3/57, rimase in vigore soltanto sino al 06/07/1995 e, cioè, sino al giorno in cui tali disposizioni vennero disapplicate per effetto della sottoscrizione del CCNL normativo per il quadriennio 1994/1997 (ed in particolare dall’art. 47, comma 1 lett. r) di esso), ai sensi dell’art. 72, comma 1, del D.Lgs. N° 29/93.

La disciplina di tali rapporti di lavoro venne quindi, da quel momento in poi, ricondotta nell’alveo del codice civile e delle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa.

LA GERARCHIA NELL’IMPRESA PRIVATA

Dagli artt. 2086, 2094, 2104 e 2105 c.c., si evince che la gerarchia nell’impresa privata consiste nel vincolo di subordinazione del prestatore di lavoro, in forza del quale questi è obbligato a rendere la propria prestazione lavorativa nell’impresa, sotto la direzione dell’imprenditore, osservando con diligenza e fedeltà le disposizioni per l’esecuzione del lavoro e la disciplina.

È evidente che, in tal caso, il rapporto gerarchico non dispone di un contenuto prestabilito dalla legge; né la legge prescrive modalità e limiti per il suo esercizio da parte dell’imprenditore, la cui autonomia incontra soltanto i limiti derivanti dal rispetto di norme imperative, dall’ordine pubblico e dal buon costume, e quindi dei contratti collettivi di lavoro.

Nell’impresa, comunque, il vincolo di subordinazione gerarchica sussiste esclusivamente nei confronti dell’imprenditore; salvo che questi, nell’esercizio del potere di organizzazione, abbia invece delegato taluno, stabilendo limiti e modalità di esercizio dei poteri conferiti.

Nell’ambito delle pubbliche amministrazioni interessate dalla riforma del D.Lgs N° 29/93, sorge ora la necessità di individuare concretamente quale soggetto sia sussumibile all’imprenditore; ragione per cui, ci si dovrebbe anzitutto interrogare su quale organo abbia acquisito la titolarità del potere direttivo, disciplinare e di organizzazione.

La risposta a tale interrogativo non è affatto scontata in quanto, il principio di distinzione tra funzioni di indirizzo e controllo da una parte, e di attuazione e gestione dall’altra, impone una netta separazione tra organi volitivi ed apparato burocratico, che frammenta il carattere di unitarietà della figura dell’imprenditore.

In estrema sintesi può affermarsi che, nell’ambito delle amministrazioni comunali, compete alla Giunta stabilire l’ordinamento degli Uffici e dei Servizi; al Consiglio prefissarne i criteri generali; al Sindaco conferire le funzioni dirigenziali; ed ai dirigenti la direzione e la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica mediante autonomi poteri di organizzazione delle risorse umane.

Infatti, la dirigenza implica la subordinazione diretta ed esclusiva nei confronti dell’organo amministrativo, la subordinazione dei collaboratori nei suoi confronti ed il potere di prendere delle decisioni, con un’ampia discrezionalità operativa, attraverso la realizzazione di un’attività esaustiva, completa e capace di raggiungere i fini ultimi del ramo autonomo diretto. Ed il potere direttivo rientra pertanto, automaticamente, nel contenuto necessario della prestazione dirigenziale.

Per tali ragioni, il soggetto posto al vertice della gerarchia dell’apparato burocratico deve individuarsi nel dirigente preposto a ciascun ramo di amministrazione.

LA GERARCHIA NELLA POLIZIA MUNICIPALE O LOCALE

Nei Corpi di Polizia municipale o locale, il vertice gerarchico deve essere individuato nel Comandante, il quale è responsabile, verso il Sindaco, dell’addestramento, della disciplina e dell’impiego tecnico operativo degli appartenenti.

Il rapporto gerarchico trova fondamento nell’art. 9, c. 2 della Legge N° 65/86, laddove stabilisce che gli addetti sono tenuti ad eseguire le direttive impartite dai superiori gerarchici e dalle autorità competenti per i singoli settori operativi, nei limiti del loro stato giuridico e delle leggi.

Resta ancora da definire l’esistenza di ulteriori addetti, collocati gerarchicamente in posizione intermedia tra Comandante ed operatori, dato che la Legge N° 65/86 ne suggerisce l’esistenza, ma non sembrerebbe voler fornire elementi utili a definirne i connotati.

A parere di chi scrive, questa lacuna è soltanto apparente e costituisce, invece, specifica materia di esercizio dell’autonomia regolamentare giacché, come chiarisce l’art. 9, c. 1 della Legge N° 65/86, i Comuni nei quali è stato istituito il Corpo di Polizia municipale possono, tramite approvazione di un apposito regolamento, disciplinare lo stato giuridico del personale e definire, altresì, l’ordinamento e l’organizzazione del Corpo stesso.

Tra l’altro, il modello di articolazione proposto dall’art. 9, c. 3 della Legge N° 65/86, deve intendersi di carattere puramente indicativo e non tassativo, come infatti chiarisce l’impiego della locuzione: "di norma"; di guisa che il Comune, ben potrebbe articolare l’ordinamento del Corpo in modo differente (ad esempio, prevedendo una distinzione per ruoli: "agenti, sottufficiali ed ufficiali", e persino per qualifiche: "sovrintendente, sovrintendente capo, vice ispettore ecc.").

E nulla vieterebbe, in tal caso, di prevedere vincoli gerarchici basati sull’articolazione prescelta, poiché l’art. 70, c. 2 del D.Lgs N° 165/01, facendo salve le disposizioni di cui alla Legge N° 65/86 ad eccezione degli artt. 10 e 13 (trattamento economico e decorrenza dell’indennità), ha chiaramente inteso salvaguardare il carattere di specialità della Legge quadro, ammettendo la riforma soltanto del trattamento economico e normativo del rapporto di lavoro.

Nei Comuni ove non è stato istituito il Corpo invece, il vertice gerarchico dovrebbe individuarsi nel dirigente preposto all’unità organizzativa della Polizia municipale o locale.

Ma ciò che differenzia i Comuni ove è stato istituito il Corpo, dagli altri Comuni, è la facoltà, riconosciuta soltanto ai primi, di poter disciplinare con proprio regolamento lo stato giuridico del personale, e definire l’ordinamento del Corpo, articolandolo mediante l’adozione di una scala gerarchica propria.

In tali casi, la figura del Comandante riassume su di sé, tanto il rango gerarchico più elevato del Corpo, quanto l’eventuale (ma pressoché automatico, data l’assenza di concorrenti di rango gerarchico pari o superiore) incarico dirigenziale.

Ma allora, i dirigenti preposti, come potrebbero pensare di organizzare l’unità organizzativa della Polizia municipale o locale dei Comuni ove non è istituito il Corpo?

Giova ricordare che l’imprenditore, nell’esercizio del potere di organizzazione, può certamente delegare taluni collaboratori, stabilendo limiti e modalità di esercizio dei poteri conferiti; e può persino porli in una posizione funzionalmente sovraordinata rispetto ad altri.

Tale eventualità, rientrerebbe tra le possibili determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro, le quali possono essere assunte dai dirigenti con i poteri del privato datore di lavoro (ai sensi dell’art. 5, c. 2 del D.Lgs N° 165/01, e dell’art. 89, c. 6 del D.Lgs N° 267/2000).

La subordinazione funzionale, quindi, consiste in una gerarchia atipica ed irriducibile allo schema canonico di quella militare, poiché non può essere ricondotto al particolare stato giuridico degli addetti, bensì all’attribuzione di uno specifico incarico.

Lo schema giuridico dell’incarico funzionale, rappresenta, infatti, la chiave di volta del modello organizzativo dei pubblici uffici, non soltanto in quei Comuni ove non è stato istituito il Corpo, ma anche, in quanto compatibile, nei rimanenti Comuni ove già l’incorporazione implica, di per sé, dei vincoli di subordinazione gerarchica.

L’attribuzione di tali incarichi, tuttavia, viene disciplinata dai CCNL i quali, vincolandone il trattamento economico e normativo, restringono i margini di discrezionalità del dirigente. Ed è in tale contesto che, l’art. 8 del C.C.N.L. del 31/03/1999, prevede la possibile istituzione di posizioni di lavoro che richiedono lo svolgimento di particolari attività o di funzioni direttive.

Nei Comuni privi di dirigenza, le funzioni dirigenziali possono essere attribuite ai responsabili degli uffici o dei servizi, proprio mediante incarico di posizione organizzativa; fermo restando che, tale incarico, può essere conferito esclusivamente a tempo determinato e secondo criteri di competenza professionale.

Gli incarichi delle posizioni organizzative rappresentano, pertanto, l’istituto tipico designato dai CCNL mediante il quale viene delegato il potere direttivo al personale non dirigente che, altrimenti, ne sarebbe certamente privo.

Com’è evidente, la subordinazione funzionale può instaurarsi esclusivamente attraverso incarico dirigenziale o dell’area delle posizioni organizzative.

Ed il ruolo della contrattazione collettiva è, in tal senso, strumentale al momento organizzativo, giacché in tale sede vengono schematizzate solamente questioni propedeutiche e di supporto, quali, ad esempio, la disciplina delle mansioni esigibili ed il trattamento economico.

La circostanza per cui, gli incarichi relativi all’area delle posizioni organizzative possono essere assegnati esclusivamente a dipendenti classificati in categoria "D", non significa infatti che tutto il personale classificato in tale categoria possa ritenersi implicitamente incaricato, ma neppure che debba necessariamente esserlo.

Coerentemente, il sistema di classificazione del personale nulla stabilisce in ordine alle vicende gerarchiche; ma è ovvio che non potrebbe fare altrimenti.

Il rapporto gerarchico, infatti, rappresenta forse la più evidente espressione del potere direttivo, il quale non è affatto, lo si badi bene, insito nella categoria di classificazione, bensì nell’incarico dirigenziale o dell’area delle posizioni organizzative.

In altre parole, pur riconoscendone la "capacità direttiva", il mero fatto della classificazione in categoria "D" non attribuisce di per sé alcun potere direttivo.

Perciò, i profili professionali descritti nelle categorie "C" e "D" si differenziano contrattualmente in fatto di mansioni esigibili e diligenza, ma non necessariamente in termini gerarchici.

Il modello gerarchico funzionale degli apparati burocratici dei Comuni (con la sola eccezione dei Corpi di Polizia municipale o locale), ripartisce infatti il personale soltanto su due, o massimo tre livelli:

  • il dirigente (eventuale);
  • il personale incaricato di posizione organizzativa (eventuale od alternativo al dirigente);
  • tutto il rimanente personale, a prescindere dalla categoria di appartenenza.

Ulteriore aspetto singolare è il carattere di temporaneità e relatività del rapporto gerarchico nella Polizia municipale e locale.

Infatti, la gerarchia funzionale, traendo la propria origine da incarichi a tempo determinato, ha sempre carattere temporaneo e non costituisce pertanto un attributo professionale indelebile.

Inoltre, poichè ciascun Comune dispone di un proprio Corpo o di un proprio Servizio di Polizia municipale o locale, qualunque addetto si pone, a prescindere totalmente dalla categoria e dalle funzioni, in una condizione di reciproca indifferenza rispetto agli addetti di qualsiasi altro Comune.

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